A recente edição do decreto nº 10.278, de 18 de março de 2020, que estabeleceu condições técnicas e “requisitos para a digitalização de documentos públicos ou privados, a fim de que os documentos digitalizados produzam os mesmos efeitos legais dos documentos originais”, foi recebida com a devida importância pela comunidade arquivística e de historiadores brasileiros e vem sendo objeto de reflexão e debate.
O Arquivo Nacional foi consultado sobre a proposta do referido decreto e, ciente de suas atribuições institucionais, procurou contribuir para aprimorar o texto normativo que apenas regulamentava dispositivos já estabelecidos na lei.
Aprovada com grande destaque e cobertura na imprensa, a Lei nº 13.874, de 2019, a chamada Lei da Liberdade Econômica, teve por motivação fomentar a implementação da política de transformação digital dos serviços públicos e a redução da burocracia aos empreendedores.
Para tanto, a Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, responsável pelo anteprojeto da lei, identificou aqueles que seriam os grandes “gargalos” para o desenvolvimento, no Brasil, de um ambiente de negócios dinâmico. A ausência de efeitos legais para documentos digitalizados foi identificada como um desses gargalos.
Nessa direção, coube ao decreto regulamentador definir “técnica e requisitos” para a equiparação dos documentos digitalizados aos documentos físicos, para todos os efeitos legais e para a comprovação de qualquer ato de direito público, conforme estabelecido no inciso X do art.3º da Lei 13.874, de 2019.
Foi neste momento, de discussão do texto do decreto, que o Arquivo Nacional foi consultado e, como se sabe, um decreto não pode inovar quaisquer dispositivos legais, seja para retirar ou acrescentar orientações não previstas na lei, mas tão somente disciplinar como essas orientações serão alcançadas. Nesse sentido, a orientação da lei é inequívoca: facilitar, simplificar e apoiar a atuação das empresas.
Nesse contexto, proposições do Arquivo Nacional que poderiam ser adequadas aos entes públicos não foram, por vezes, acolhidas porque o objeto da lei era outro, simplificar o conjunto de requisitos para a boa atuação das empresas privadas.
Por exemplo, o Arquivo Nacional recomendou, dentre outras proposições, incluir no decreto dispositivos relativos à preservação dos documentos digitalizados em repositórios arquivístico digitais confiáveis (RDC-Arq), o recolhimento dos documentos digitalizados em cadeia de custódia digital para garantir a autenticidade, bem como relativos à inclusão de conjuntos de metadados mais abrangentes, tais como a utilização do OCR (Optical Character Recognition, isto é, reconhecimento óptico de caracteres) em todos os documentos.
Essas recomendações não puderam ser contempladas, dada a compreensão, por parte do Governo Federal, de que não deveriam ser incluídas novas obrigações para a atuação das empresas. Apenas a título de exemplo, no caso da aplicação de OCR, julgou-se que essa recomendação traria custos adicionais às pessoas físicas e jurídicas de direito privado.
Mas, principalmente, pelo OCR ser uma tecnologia que facilita a gestão do documento, mas não pode ser um requisito de validade jurídica do mesmo, que é o que se estava a regulamentar. Contudo, o não acolhimento dessas sugestões não impediu que elementos essenciais passassem a constar do decreto.
O mais importante, a nosso juízo, foi o decreto manter e resguardar a aplicabilidade da Lei nº 8.159, de 1991, a “Lei de Arquivos” (art.12), especialmente no que diz respeito à utilização das tabelas de temporalidade para a destinação dos documentos públicos. Isso deve garantir segurança e cumprimento a alguns dos principais parâmetros legais arquivísticos.
Nesse sentido, igualmente positiva foi a menção do decreto à observância às diretrizes e normas do Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ. Com essas adições, entre outras sugeridas pelo Arquivo Nacional, entendemos que estão preservadas as boas práticas arquivísticas e a memória institucional da Administração Pública Federal.
Não resta dúvida que o decreto trará grande impacto para a gestão de documentos e arquivos. Com a inclusão da menção à “Lei de Arquivos”, o que se buscou foi exatamente garantir que não ocorrerá eliminação indiscriminada de documentos físicos, ainda que os documentos digitalizados passem a ter valor para fins de informação ou prova.
Da mesma forma, a diretriz (art.7º) de que a digitalização seja precedida pela avaliação dos conjuntos documentais, conforme estabelecido em tabelas de temporalidade e destinação de documentos, visa evitar a digitalização indiscriminada de documentos públicos que podem ser eliminados, o que geraria custos elevados de guarda, por demandar storage, atualização tecnológica e de mídias, entre outros.
A proposta de decreto regulamentador observou, igualmente, as regras do Direito Processual Civil e, em linhas gerais, manteve intactas as salvaguardas acerca de possíveis repercussões que o descarte de documentos físicos originais pudesse trazer ao processo judicial, à luz do disposto no art. 425 do Código de Processo Civil.
Outro ponto importante para o debate refere-se à preservação dos documentos de valor histórico. O § 1º do art. 10 da Lei da Liberdade Econômica incluiu artigo 2º-A na Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012, para autorizar a eliminação dos documentos depois da digitalização, com exceção daqueles considerados históricos.
A Lei nº 8.159, de 1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados, define (art. 8º, §3º) como documentos permanente aqueles de valor histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados.
Embora a definição do que tem “valor histórico” guarde inúmeros desafios que precisarão ser enfrentados pelo Conselho Nacional de Arquivos, Arquivo Nacional e pela sociedade, é de conhecimento geral que não existem condições, técnicas ou orçamentárias, para a guarda de toda a massa documental produzida no exercício das atividades do Estado. É preciso fazer a seleção daqueles mais representativos, exatamente como previsto pela legislação arquivística, que não foi substancialmente alterada com esse decreto.
É necessário reconhecer e enfrentar os desafios do tempo presente. O processo de digitalização de documentos, tanto em empresas privadas, quanto no Serviço Público, tem ocorrido muito rapidamente. A necessidade de recuperar informações com rapidez tornou a digitalização de documentos não somente uma necessidade como, também, uma realidade. O decreto nº 10.278, de 2020 buscou a adoção de parâmetros mínimos para garantir a segurança e, ao mesmo tempo, implementar a orientação geral da Lei da Liberdade Econômica.
Assim como o Brasil, países como os EUA, a Itália, o Canadá, a Austrália e a França reconhecem a validade jurídica do documento digitalizado. Também nesses países, a eliminação do original digitalizado obedece a critérios específicos, na maioria deles, ela é realizada com base em tabelas de temporalidade documental.
Em 2016, a França alterou o Código Civil (art. 1.379) para conferir ao documento digitalizado o mesmo valor probatório que o original. Com essa mudança, presume-se que o documento digitalizado seja confiável até prova em contrário. Assim como no Brasil, essa integridade é garantida ao longo do tempo por um processo em conformidade com as condições estabelecidas por decreto[1].
O processo de evolução é, às vezes, lento e acidentado. A quarentena imposta recentemente pela pandemia do novo coronavírus nos desafia a pensar em soluções baseadas em novas tecnologias, em um movimento de transformação digital certamente irreversível.
Apesar de não tornar obrigatória a digitalização de acervos documentais, a Lei da Liberdade Econômica visou, além de facilitar a criação de serviços públicos digitais à sociedade, reduzir custos de ocupação de espaços físicos no armazenamento de documentos necessários à cidadania e à vida civil.
A primeira finalidade já começa provocar mudanças. No dia 2 do corrente mês de abril, a Receita Federal regulamentou o recebimento de documentos digitalizados (Instrução Normativa RFB nº 1.931), por meio do correio eletrônico institucional.
A regulamentação da digitalização de documentos não revogou a legislação arquivística. Além disso, a recente edição do decreto nº 10.148, de 2019, fortaleceu o Sistema de Gestão de Documentos e Arquivos, da Administração Pública Federal (Siga); empoderou as Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos (CPADs) que deverão contar com, pelo menos, um profissional arquivista; atualizou a estrutura do CONARQ e também deu transparência na seleção dos seus membros.
O Arquivo Nacional, como principal instituição arquivística do país, vem buscando, como no caso da regulamentação do decreto nº 10.278, de 2020, participar das discussões, para que os processos de transformação digital sejam aderentes à legislação arquivística e as melhores práticas da área. Essa é uma tarefa complexa, especialmente porque não se pode deixar de considerar outras visões e interesses legítimos.
Nessa direção, o Arquivo Nacional elaborou e, em breve colocará em consulta pública, uma proposta de decreto para instituir a Política de Gestão de Documentos e Arquivos da Administração Pública Federal que, para além de estabelecer princípios e diretrizes, visa instituir o Programa de Gestão de Documentos da APF, aprimorar os instrumentos e as atividades das instituições para a produção, a preservação e o acesso a documentos públicos autênticos, confiáveis e compreensíveis.
Quando aprovada, temos certeza, será importante parâmetro para os entes públicos estaduais e municipais, bem como para o setor privado tendo em conta a importância da gestão de documentos e arquivos para a transparência e o acesso a informações como forma de promoção da cidadania e garantia de direitos.
[1] ALARIS. Livre blanc: comment garantir la fiabilité de la copie numérique? Paris: Kodac Alaris, 2018? 17p. Disponível em: https://www.alarisworld.com/-/media/files/im/insights/articles/180919_alaris_copie-fiable.pdf. Acesso em: 5 abr. 2020.[1]
