Em seu parecer pela aprovação do Projeto de Lei que estabelecia o depósito legal no Brasil,[1] o relator, senador Áureo Mello, enfatizava a sua importância e fazia uma ressalva: “É imperioso que o disposto no artigo 7º seja implementado de pronto.”[2] O dispositivo em questão, dispunha sobre a previsão de descentralização do depósito legal. Trata-se de uma das matérias que, embora tenham sido uma das grandes motivadoras da aprovação do projeto de lei, jamais foi regulamentada.
Não se trata, contudo, do único objeto que aguarda a manifestação da parte do Poder Executivo Federal. De fato, o ato normativo em questão gravita em torno da obrigatoriedade por parte da depositária, a Fundação Biblioteca Nacional, de registrar as fontes depositadas, produzindo, como desdobramento desta ação, inclusive, a bibliografia. Não se pode imaginar que a matéria prima da atividade tal depósito se efetive sem a aplicação de sanções em caso de descumprimento do ato normativo.
Nesse sentido, a lei ordinária supramencionada determina sanções monetárias e apreensão de exemplares para aqueles que, sendo depositantes, não cumprirem com suas obrigações legais já listadas (art. 5º, § 1º, I e II), bem como o ajuizamento de ações, no caso de agente público (art. 5º, § 2º).
A medida preventiva otimiza a probabilidade de o dever imposto ser cumprido: “Para ser eficaz, uma lei deve se fazer respeitar, e para isso, deve prever uma sanção em caso de infração. Pode ser arriscado contar, unicamente, com a boa vontade para criar coleções de depósito completas.”[3] O próprio autor do Projeto de Lei do Senado nº 110/1988 reconhece que “[…] a obrigatoriedade do depósito impõe necessariamente sanções aos transgressores da legislação […].”[4]
Práticas sancionadoras são recorrentes na história do depósito legal. Em 28 de dezembro de 1537, surge na França o primeiro ato normativo tratando do depósito legal. Nele, o rei Francisco I estabelecia duas sanções para os editores e impressores que não depositavam um exemplar em sua biblioteca, a saber: o confisco de toda a edição ou das obras postas à venda, e a multa, proporcional ao valor da obra.[5]
Portanto, a sanção monetária tem sido a estratégia adotada pelos Estados Nacionais na tentativa de efetivação do depósito legal. É curioso constatar que, embora suprimida pela Revolução Francesa, a norma, foi restabelecida três anos mais tarde, com a mesma característica punitiva.
Atualmente, o depósito legal, tanto na França metropolitana quanto em seus territórios ultramarinos, é regulado pelo Código do Patrimônio (artigos L131-1 à L133-1 et R131-1 à R133-1), que entrou em vigor no ano de 2004. A obrigação do editor é depositar um exemplar na Biblioteca Nacional da França (BNF). Já o impressor deve entregar um exemplar em biblioteca habilitada de sua região.[6] Vale ressaltar que, desde 20 de junho de 1992, com a aprovação da Lei nº 92-546, o depósito contempla documentos digitais, desde softwares a bases de dados, além de obras radiofusoras e televisivas.
Aquele que, valendo-se de subterfúgios, tenta escapar da obrigação do depósito legal, o Código do Patrimônio estabelece uma sanção pecuniária. A pena de multa, no valor de até 75 mil euros, pode, contudo, ser suspensa pela autoridade judiciária, por um prazo determinado, sob a condição de o condenado reparar as consequências e abandonar a prática ilícita.
A lei espanhola[7] dedica o último dos seus cinco capítulos ao regime de infrações e sanções a serem aplicadas no caso de descumprimento do depósito legal. Inicialmente, o legislador dispõe a respeito das partes envolvidas: de um lado, os órgãos estabelecidos pelas Comunidades Autônomas, responsáveis pela aplicação da penalidade; do outro, o editor ou seu substituto, infrator da norma (artigos 16 e 17).
Observa-se, desde já, o caráter descentralizador do poder sancionador, não restritivo a Biblioteca Nacional da Espanha. Em seguida, elenca-se sete infrações, divididas em leves, com multas entre mil e dois euros, e 2.001 e 30 mil euros. No grupo das leves, apenas duas: a) Não depositar uma publicação no prazo e com o número de exemplares firmado pela lei.
Ao contrário da França, cujo número de exemplares está em função dos responsáveis pelo depósito – quatro para o editor e dois para o impressor –, a lei espanhola estabelece o número de exemplares a partir dos tipos documentais (art. 10, 4); b) Distribuir exemplares de uma publicação que tenha sido depositada ou que não tenha recebido o número de depósito legal. O legislador determina que a pessoa responsável pelo depósito solicite o número de depósito legal (artigo 14, 1).
No grupo das infrações graves, são estabelecidos cinco casos: a) Manipular o número de depósito legal, seja de forma dolosa ou culposa; b) Reincidir em infração leve; c) Apresentar dados falsos pelas pessoas responsáveis pelo depósito legal; d) Obstruir a fiscalização do cumprimento da lei; e) Impedir ou restringir o acesso dos centros depositários as publicações digitais online. O cumprimento da sanção não exime o cumprimento da obrigação (art. 20, 4).
A legislação mexicana, por sua vez, promulgada no mesmo ano que a espanhola, determina que os editores e produtores de material bibliográfico e documental depositem na Biblioteca Dr. José María Luis Mora dois exemplares de suas obras. O descumprimento implicará em sanção econômica, “equivalente a cinco vezes o valor unitário da edição”. [8]
Se as obras forem de distribuição gratuita, a omissão, independente de ser dolosa ou culposa, custará vinte vezes o valor diária da Unidade de Medida e atualização vigente. O legislador teve o cuidado de garantir que o montante recolhido, fruto de sanções econômicas, fosse revertido para a Biblioteca “Dr. José María Luis Mora”, destinado à compra de acervos.
O Estado brasileiro, por sua vez, determina, por meio do Decreto nº 8.297/2014 ser de responsabilidade da Fundação Biblioteca Nacional pela execução da política governamental de recolhimento, guarda e preservação da produção intelectual brasileira. Essa competência se desdobra em oito ações, a saber:
I – captar, preservar e difundir os registros da memória bibliográfica e documental nacional;
II – adotar as medidas necessárias para a conservação e proteção do patrimônio bibliográfico e digital sob sua custódia;
III – atuar como centro referencial de informações bibliográficas;
IV – atuar como órgão responsável pelo controle bibliográfico nacional;
V – ser depositária e assegurar o cumprimento da legislação relativa ao depósito legal;
VI – registrar obras intelectuais e averbar a cessão dos direitos patrimoniais do autor;
VII – promover a cooperação e a difusão nacionais e internacionais relativas à missão da Fundação Biblioteca Nacional; e
VIII – fomentar a produção de conhecimento por meio de pesquisa, elaboração e circulação bibliográficas referentes à missão da Fundação Biblioteca Nacional.
A Lei nº 10.994/2004, que precedeu o decreto mencionado em quase uma década, já previa ser a Fundação Biblioteca Nacional órgão depositário, devendo, a partir daí, exercer duas atividades, a saber, o registro e a guarda da produção intelectual nacional, bem como o controle, a elaboração e a divulgação da bibliografia brasileira corrente. O fato é que a legislação supracitada é destituída de qualquer efetividade jurídica, especialmente no campo obrigacional.
De fato, embora o próprio legislador tenha estabelecido no corpo do próprio ato normativo, o prazo de noventa dias para a regulamentação da mesma, isso jamais ocorreu. Ou seja, a lei ordinária em questão é improlífica, desprovida de qualquer eficácia, inclusive de natureza obrigacional. De fato, como bem ressaltou o jurista Miguel Reale:[9]
Uma lei não regulamentada, não obstante a regulamentação esteja nela prevista, acha-se desprovida de eficácia. Qualquer ato nela baseado incorre em inconstitucionalidade, uma vez que são feridos dois princípios constitucionais: o que diz que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, válida e eficaz’; e o de que ‘ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal’ (Constituição Federal, art. 5°, inciso LIV).
Os efeitos da omissão protagonizada pelo Poder Público quanto à regulamentação, em particular ao que envolve as práticas sancionadoras, são extremamente danosos para toda a sociedade brasileira. De fato, o descaso por parte do Estado tem produzido dois frutos amargos vinculados entre si, a saber, o estado lacunoso da coleção bibliográfica nacional – é de se presumir que uma parcela significativa de obras bibliográficas no país não chegue, sequer, aos galpões da Fundação Biblioteca Nacional, por beneplácito dos impressores – e a suspensão da bibliografia nacional.
Desde meados de 1997, a Fundação Biblioteca Nacional não mais publica sua Bibliografia, alegando estar a mesma acessível no seu catálogo online, revelando uma incapacidade institucional de distinguir um catálogo e uma bibliografia. A não publicação da bibliografia, além de impossibilitar a apreensão do estado da arte em qualquer área do conhecimento, impede que setores da máquina pública, como o Ministério Público, ou mesmo a sociedade em geral, fiscalize quanto ao que tem sido incorporado ou não no acervo da Biblioteca Nacional. Dito de outro modo:
a ausência de uma Bibliografia Nacional tem impacto direto na memória intelectual brasileira, não sabemos, afinal, quais áreas do conhecimento produzem mais ou menos no país, o que poderia, sob um ângulo otimista, servir de subsídio para o direcionamento de políticas públicas educacionais para alguns campos do saber etc. Além de que não sabemos em números reais quem tem cumprido ou não a Lei de Depósito Legal.[10]
Sabe-se que a tutela do patrimônio cultural não pode ser efetivada sem a adequada discriminação do bem ou conjunto de bens. É o que Máres[11] preceitua, de forma cristalina:
Para proteger um bem cultural é necessária a sua individuação, de tal modo que móvel ou imóvel ele possa ser exatamente localizado, reconhecido e publicamente tido como bem cultural preservável. Por isto, não só o conceito de bem cultural como o processo de sua constituição tem que estar expresso na lei.
Vale ressaltar, que, mesmo no caso em que fosse produzida uma lista bibliográfica, a mesma não poderia ser tratada como bibliografia, mas, simplesmente, como repertório bibliográfico constituído por obras entregues, volitivamente, pelos editores do país. Uma análise atenta evidenciaria não se tratar de uma bibliografia, mas um repertório, com enormes lacunas. Afinal de contas, sem uma lei de depósito legal efetiva, não há que se falar em serviço bibliográfico nacional.[12]
Nesses quatorze anos de espera pelo Decreto, poucas ações foram adotadas para sanar essa grave lacuna. Em 2007, o então presidente da Biblioteca Nacional, Muniz Sodré, encaminhou ao Ministério da Cultura uma proposta de regulamentação da lei em questão, reiterando que “a falta de regulamentação da nova Lei de Depósito Legal dificulta a cobrança e atuação da Divisão de Depósito Legal junto à classe editorial.”[13]
Somente em 2017, a questão voltou a ser levantada, dessa vez pelo então Ministro da Cultura, Roberto Freire, através da criação de um Grupo de Trabalho destinado a propor a atualização da legislação. Formado por vários stakeholders[14] e conduzido pela Fundação Biblioteca Nacional e o Departamento de Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas,[15] o Grupo de Trabalho acabou sendo suspenso, logo após a troca do titular da pasta ministerial. A ordem de fazer, no caso em questão, de regular, pode representar, no âmbito da aparelhagem estatal, a escolha do nada fazer, sequelando, terrivelmente, o meio ambiente:
Administração Pública pode ser, a um só tempo, elemento mortal ou vital à proteção ambiental: cabe-lhe, via de regra, o poder de preservar ou mutilar o meio ambiente. Assim, na medida em que compete à Administração Pública o controle do processo de desenvolvimento, nada mais perigoso para a tutela ambiental do que um administrador absolutamente livre ou que não sabe utilizar a liberdade limitada que o legislador lhe conferiu. Bem se vê que a proteção ambiental está diretamente relacionada com a questão da discricionariedade administrativa.[16]
Frente a esta prática omissiva do Estado em relação ao patrimônio bibliográfico nacional, há que se pensar em adotar medidas para dar fim ao descaso institucionalizado, seja em relação a incompletude do acervo bibliográfico, fruto do descumprimento da Lei do Depósito Legal, seja quanto ao abandono da Bibliografia, desdobramento daquele.
Afinal de contas, a própria Carta Magna ordena que, em caso de danos e ameaças, medidas punitivas devem ser aplicadas até que tais práticas lesivas à coletividade cessem. A necessidade da tutela na esfera judicial se torna, ainda, mais imperativa quando a proteção via Poder Legislativo se revela insuficiente, e a via poder Executivo jamais ocorreu.
[1] BRASIL. Congresso. Senado Federal. Comissão de Educação. Parecer. In:______. Projeto de Lei do Senado nº 110, de 1998. Dispõe sobre o Depósito Legal de publicações, na Biblioteca Nacional, e dá outras providencias. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1150047&filename=Dossie+-PL+3803/1989>. Acesso em: 11 maio 2018.
[2] Ibid.
[3] LARIVIÈRE, Jules. Principes directeurs pour l’elaboration d’une legislation sur le depot legal. Paris: Unesco, 2000. p. 9, tradução nossa.
[4] BRASIL. Congresso. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado nº 110, de 1998. Dispõe sobre o Depósito Legal de publicações, na Biblioteca Nacional, e dá outras providencias. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1150047&filename=Dossie+-PL+3803/1989>. Acesso em: 11 maio 2018.
[5] FRANCISCO I, rei. MARICHAL, Paul. Catalogue des actes de François Ier. Paris: Impr. nationale (Paris), 1905. t. 8.
[6] FRANÇA. Mémento à l’usage des Bibliothèques de dépôt légal imprimeur. Paris, 2015. Disponível em: http://www.bnf.fr/documents/guideDLI.pdf. Acesso em: 12 abr. 2018.
[7] ESPANHA. Ley 23, de 29 de julio de 2011. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 30 jul. 2011. Sec. I, p. 86716-86727.
[8] MÉXICO. Decreto número 282, de 31 de março de julio de 2011. Disponível em: <http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig174.pdf>. Acesso em: 13 abr. 2018.
[9] REALE, Miguel. [Parecer]. Disponível em: <Disponível em: <https://www.al.sp.gov.br/leis/legislacao-do-estado/leis-nao-regulamentadas/>. Acesso em: 12 maio 2018.
[10] JUVÊNCIO, Carlos Henrique; RODRIGUES, Georgete Medleg. A Bibliografia Nacional Brasileira: histórico, reflexões e inflexões. InCID: Revista de Ciência da Informação e Documentação, Ribeirão Preto, v. 7, p. 165-182, aug. 2016. ISSN 2178-2075. Disponível em: <http://www.revistas.usp.br/incid/article/view/118769/116240>. Acesso em: 20 nov. 2017. doi:http://dx.doi.org/10.11606/issn.2178-2075.v7iespp165-182.
[11] MARÉS, Carlos Frederico. A proteção jurídica dos bens culturais. Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, v. 2, p. 20, Jan./Mar 1993.
[12] MARÉS, Carlos Frederico. A proteção jurídica dos bens culturais. Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, v. 2, p. 20, jan./mar 1993.
[13] BIBLIOTECA NACIONAL (Brasil). Relatório, 2007. Rio de Janeiro: Biblioteca Nacional, 2008. Disponível em: <https://www.bn.gov.br/es/node/396>. Acesso em: 13 abr. 2018.
[14] Além da Fundação Biblioteca Nacional e do Ministério da Cultura, por meio do Departamento de Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas e do Departamento de Direitos Intelectuais, compunha o Grupo de Trabalho representantes das seguintes entidades: Câmara dos Deputados, Biblioteca Nacional de Brasília, Universidade de Brasília, Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia, Câmara Brasileira do Livro, Conselho Federal de Biblioteconomia e a figura da biblioteca pública, representada pela Biblioteca Pública Benedito Leite, de São Luís (MA).
[15] BRASIL. Ministério da Cultura. Portaria nº 42, de 26 de abril de 2017. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 28 abr. 2017. Seção 2, p. 16.
[16] BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos e. Os princípios do estudo de impacto ambiental como limites da discricionariedade administrativa. Revista Forense, Rio de Janeiro, n. 317, p. 25, jan./mar. 1992.
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