É lamentável e equivocado o ajuizamento da ação civil pública pelo Ministério Público Federal com o objetivo de suspender os efeitos do Decreto n. 10.148, de 2019. O pedido inclui a revogação da Resolução do Conarq que autorizou a eliminação de documentos com base na aplicação dos instrumentos de gestão de documentos aprovados pelas instituições arquivísticas, bem como a autorização das listagens de eliminação de documentos pelo dirigente das instituições. A ação, inclusive, extingue as CPADs, que não foram criadas pelo mencionado Decreto.
Na América Latina, os anos 80 são conhecidos como a década perdida, devido à estagnação econômica e à grande instabilidade financeira que os países viviam naquele período. Em termos culturais e tecnológicos, a década deixou importantes legados, tais como: o lançamento do IBM Personal Computer e do primeiro ônibus espacial, Columbia, ambos em 1981; o fim da Guerra Fria e a queda do Muro de Berlim em 1989, bem assim o lançamento da world wide web (a web), no mesmo ano, pelo cientista da computação britânico Tim Berners-Lee, para citar apenas alguns dos seus principais eventos.
Em relação à arquivística, a década de 1980 também foi muito relevante. Em 1978, foi aprovada a Lei n. 6.546, que regulamentou a profissão de arquivista e, nos anos seguintes, foram formados profissionais competentes e conhecidos no Brasil, que contribuíram para o fortalecimento da profissão e dos arquivos, implantando práticas arquivísticas inovadoras e adequadas àquela nova ordem mundial. Porém, transcorridos 40 anos, é preciso reavaliar o alcance e a adequação das práticas adotadas na década de 1980 ao contexto de uma sociedade e do serviço público em permanente processo de transformação digital.
As principais mudanças na política arquivística da Administração Pública Federal (APF) implementadas pelo Decreto n. 10.148/2019 visaram apoiar o Arquivo Nacional (AN) no melhor cumprimento do seu papel de órgão central do Sistema de Gestão de Documentos e Arquivos (Siga) da APF. Elas foram sintetizadas a seguir:
A alteração do nome do Siga de “Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos” para “Sistema de Gestão de Documentos e Arquivos”
No início de 2019, a transferência do Siga ao Ministério da Economia estava sendo solicitada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública em razão de um histórico sombreamento de competência existente com o Sistema de Serviços Gerais – SISG, outro sistema estruturador da APF subordinado àquele ministério. O Siga estava sendo considerado ineficiente e responsabilizado pelas grandes massas documentais acumuladas que oneram a APF. Também alegava-se que a atividade de gestão de documentos (de arquivos) poderia ser desempenhada em qualquer unidade administrativa, com base em normas emanadas do Conselho Nacional de Arquivos e do Arquivo Nacional. Na ocasião, a direção do AN, tentando reduzir os danos, apresentou a possibilidade de repassar ao ME apenas a Gratificação Temporária das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administração Pública Federal – GSISTE, relativa aos servidores da área administrativa do AN. Especialmente porque o argumento era o de que as atividades dos servidores da área administrativa não se configuravam como ações de gestão de documentos. Posteriormente, a transferência do Siga e das suas GSISTEs para o controle do ME foi provisoriamente afastada por ocasião da troca da direção do AN, sobretudo porque a nova direção se comprometeu a promover mudanças em busca de maior eficiência da instituição e do Siga. Essas mudanças incluíam a modernização de diversos procedimentos já implantados nos órgãos da APF, como: o controle de frequência; o boletim de gestão de pessoas; o Sistema Eletrônico de Informações (SEI), já implantado no MJSP (o AN ainda utilizava livro de protocolo); a regularização de processos antigos de prestação de contas junto ao TCU, entre outras ações.
Pelo Decreto n. 7.430, de 2011, da Presidente Dilma, o AN havia sido retirado da estrutura da Casa Civil e devolvido ao MJSP. Porém, transcorridos oito anos, ele ainda não estava completamente integrado ao MJSP. Essa integração foi acelerada com as mudanças mencionadas e com a inclusão do AN no Sistema de Governança do Ministério da Justiça e Segurança Pública – SG-MJSP pela Portaria n. 86, de 2019.
Diversas ações têm sido empreendidas pelo AN em busca do aprimoramento do Siga, entre as quais se incluem cursos por EAD, a elaboração de termos de referência com a Central de Compras/ME, para apoio aos órgãos na contratação de serviços para a organização dos seus acervos (ação em andamento), bem como a inclusão de programas de gestão de documentos nos planos de trabalho de mais de 90 órgãos da APF participantes do Programa TransformaGov do ME.
O principal objetivo da mudança de nome do Siga – fortalecer o AN como órgão central e as unidades de arquivo da APF como o locus adequado e específico para o desenvolvimento das atividades de gestão de documentos na APF – foi atingido.
Governança do Siga
Foram criadas a Comissão de Coordenação e as Subcomissões de Coordenação em cada Ministério, para o aprimoramento da Governança do Siga. A criação dessas comissões foi uma necessidade, dada a impossibilidade do AN gerenciar adequadamente um sistema com mais de 350 órgãos, especialmente porque cada um deles se subdivide em dezenas de outros, com presença em todas as unidades da Federação.
Além dessas mudanças, foi iniciado o desenvolvimento do Sistema de Informação Gerencial (SIG-Siga), que deverá entrar em produção em 2022. Embora o art. 10 do Decreto n. 4.915/2003 tenha previsto a existência de um sistema de informação destinado à operacionalização do Siga, ele não foi implantado. Quais são as instituições com programa de gestão de documentos em implantação ou implantados? Qual a lotação dos servidores que recebem gratificação do Siga? Eles atuam nos processos de gestão de documentos? Qual o volume de documentos previsto pelos órgãos da APF para recolhimento ao AN nos próximos anos? Essas questões não haviam sido formuladas ou registradas em uma simples planilha. Também não foram localizados relatórios de diagnósticos de arquivos da APF realizados anteriormente. Espera-se que o SIG-Siga venha responder a essas questões e ainda mantenha um banco de conhecimentos para que os integrantes do Sistema possam ter acesso às orientações dadas a outros órgãos, de forma a maximizar o esforço do AN e a padronizar procedimentos. Um simples FAQ (questões mais frequentes) já poderia aprimorar o processo de orientação compartilhando respostas às questões mais recorrentes.
Mudanças no processo de eliminação de documentos
O Decreto n. 10.148/2019 foi uma oportunidade de aperfeiçoar o funcionamento das Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos (CPADs) dos órgãos da APF, inclusive recomendando que, preferivelmente, sejam presididas por profissionais arquivistas ou servidor responsável pelos serviços arquivísticos.
Também o Decreto n. 10.148 inovou ao especificar, pela primeira vez, a composição das CPADs, que obrigatoriamente passaram a contar com a colaboração de servidores das unidades organizacionais às quais se referem os conjuntos de documentos. Ao especificar que as CPADs sejam integradas por servidores, a norma impede ainda a realização da atividade por terceirizados, sem o devido conhecimento da documentação.
Com o Decreto n. 10.148, a eliminação de documentos que já cumpriram prazo de guarda e não possuem valor secundário continua a ocorrer apenas após a aplicação da Tabela de Temporalidade de Documentos aprovadas pelo AN e a aprovação da Listagem de Eliminação pela CPAD do órgão. A eliminação continua a ter como objetivo a preservação dos documentos de valor permanente, além de evitar o acúmulo desnecessário de documentos sem valor permanentes nos depósitos e diminuir gastos com espaços físicos, recursos humanos e materiais.
O Decreto imprime maior responsabilização aos órgãos com a gestão dos seus documentos, ao determinar que as listagens de eliminação de documentos (LEDs), anteriormente assinadas pelo diretor do AN, sejam subscritas pelo dirigente máximo da instituição. Assim, a atividade deixou de ser uma ação burocrática e meramente formal do Arquivo Nacional, especialmente porque as LEDs não trazem informações suficientes para a análise do valor de cada documento e, portanto, essa avaliação não era efetivamente realizada pelo AN.
O AN autorizava a eliminação de processos do Iphan com base em descrição sucinta – processo de autorização de saída de obra de arte do país – sem o conhecimento do registro da devida devolução da obra de arte no processo. Caso uma hipotética fraude na devolução do documento viesse a ser identificada posteriormente, como a inclusão de um quadro de Portinari emprestado de um museu brasileiro em um catálogo de leilão em Nova York (e uma falsificação da obra eventualmente encontrada na parede do Museu), o AN teria sido corresponsável pela eliminação da prova de que o quadro original pertencia ao Museu brasileiro.
O AN autorizava a eliminação de documentos financeiros depois da prestação de contas aprovadas ou aprovadas com ressalvas, preocupando-se acertadamente com a garantia do decurso de prazo de cinco anos relativo às regras de prescrição ou decadência. No entanto, contas aprovadas com ressalvas não foram definitivamente julgadas. A ressalva deve ser atendida. E os documentos podem ser requeridos depois da prestação de contas aprovadas com ressalvas. O Acórdão n. 00601020004[1], exemplifica um caso de recurso de revisão interposto pelo MP junto ao do Tribunal de Contas da União (TCU) contra acórdão que julgou irregulares com ressalvas as contas de determinado órgão, em razão de superveniente constatação de irregularidades apuradas em Tomada de Contas Especial no mesmo exercício. Nesse caso, depois da aprovação das contas, os documentos deveriam ainda ser encaminhados para a instrução de processo judicial. Também nos casos relativos a dívidas ativas da União, com base no art. 205 do Código Civil, Lei n. 10.406, de 10/1/2002, o TCU tem admitido a prescrição da cobrança de tais dívidas no prazo de dez anos. Em casos de débito cuja natureza é de reparação civil, há uma corrente no Tribunal que sustenta sua imprescritibilidade, apoiando-se na ressalva contida no § 5º do art. 37 da Constituição.
Essas situações apenas reforçam que a assinatura das LEDs pelo titular do órgão é mais adequada porque esse gestor é que será responsabilizado na eventualidade de eliminação indevida de documentos, inclusive podendo ser responsabilizado penalmente, com base na Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1988, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e que, no seu no art. 62, criminaliza a destruição, inutilização e deterioração de arquivo, registro, museu, biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar protegidos por lei, ato administrativo ou decisão judicial.
Além de maior responsabilização dos órgãos, as mudanças também visaram à agilização do processo de eliminação de documentos, que era bastante moroso, bem como à alocação dos servidores que realizavam tal checagem na orientação e na análise dos planos de classificação e tabela de temporalidade documental dos órgãos que integram o Siga, criado pelo Decreto n. 4.915/2003. Em março de 2019, com 16 anos de existência, apenas 17 instrumentos de gestão da documentação finalística haviam sido aprovados pelo AN. Embora o Código de Classificação e Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos relativos às atividades-meio do Poder Executivo Federal já existisse, dificuldades operacionais impossibilitam aos órgãos da APF a implantação de programas de gestão de documentos para organizar apenas a sua documentação administrativa. Apesar de ser ainda insuficiente, o número de instrumentos aprovados dobrou nos últimos dois anos, com as novas sistemáticas.
As alterações do Decreto n. 10.148, de 2019, foram analisadas por auditoria especial realizada pela CGU em 2021, quando a competência do AN, como órgão central do Siga, e sua capacidade de atendimento aos órgãos da APF foram questionadas, especialmente em razão do volume de documentos sem organização existente nos órgãos da APF. Na ocasião, a CGU recomendou ao AN a busca de maior eficiência por meio da aprovação de mais instrumentos de gestão de documentos. As mudanças estabelecidas pelo Decreto n. 10.148/2019 visaram contribuir para essa eficiência necessária.
Em relação à eliminação de prontuários médicos, que vem sendo equivocadamente atribuída ao Decreto n. 10.148, informo que ela foi regulamentada pela Lei n. 13.787/2018, que autoriza a eliminação depois de 20 anos sem movimentação. Considero isso um erro. Prontuários da gripe espanhola de 1918 têm sido objeto de estudos na Pandemia de Covid. O AN precisa sempre acompanhar o processo legislativo para não ser surpreendido com questões dessa natureza.
O fim das assinaturas das LEDs também foi uma das propostas registradas no relatório da 1ª Conferência Nacional de Arquivos – Região Sul. Ela vai ao encontro das práticas dos arquivos do Legislativo e do Judiciários brasileiros, onde servidores com formação e conhecimentos semelhantes aos do Poder Executivo integram as CPADs e realizam o mesmo trabalho.
A eliminação de documentos em outros países
Também as listagens de eliminação de documentos não são assinadas pelos arquivos nacionais da maioria dos países. Em 2019, os arquivos nacionais dos seguintes países consultados pelo AN não assinavam listagens de eliminação de documentos: Austrália, Canadá, Estados Unidos, Reino Unido, Espanha, Portugal, Japão, Guatemala, Uruguai, Colômbia e Chile. De todos os consultados, apenas o México assinava tais autorizações. Porém, em 4 de setembro de 2020, por um ato da própria direção do Arquivo-Geral da Nação, também no México esses procedimentos deixaram de ser necessários. Na Argentina, a assinatura das listagens era feita até 2016, quando uma reforma legislativa mudou também esse procedimento.
Em relação às autoridades arquivísticas subnacionais, destaca-se o caso do Arquivo Público de São Paulo (APESP), um dos maiores do país, que tem desenvolvido um eficiente programa de gestão de documentos dos órgãos da administração pública estadual e também não assina listagens de eliminação de documentos dos órgãos.
Riscos à preservação do Patrimônio Documental
A falta de instrumentos de gestão de documentos aprovados pelo AN deve ser considerada como um dos fatores que concorrem para a perda da memória institucional, para a destruição do patrimônio documental da APF, porque resulta na acumulação dos documentos em condições inadequadas, inacessíveis aos cidadãos e com alto custo de armazenamento para o Estado.
A título de exemplo, menciono que o plano de classificação e a tabela de temporalidade da documentação finalística do INSS foi aprovado pelo AN em 2011, depois de 11 anos em processo de elaboração. Apenas o INSS tem 700 km de documentos a serem organizados. Essa documentação está acumulada em depósitos em diferentes localidades. Diversas outras instituições encontram-se em condições semelhantes, como, por exemplo, a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) cujos instrumentos ficaram mais de 20 anos em elaboração. O próprio AN aguarda a aprovação dos seus instrumentos, finalizados em 2020.
As dificuldades do AN na orientação e na aprovação de instrumentos de gestão têm como consequência o não recolhimento da documentação da APF, um dos maiores problemas para a preservação do patrimônio documental. Essa é uma das grandes fragilidades do Siga que resulta no não recolhimento dos acervos ao AN, como pode ser observado nos relatórios do Regente, o sistema de controle de transferências e recolhimentos de fundos para custódia do AN.
O relatório do sistema[i] mostra claramente que nunca ocorreu o recolhimento regular dos documentos da APF ao AN. O pico dos recolhimentos registrados nos últimos 20 anos ocorreu em 2002, por ocasião da transferência de filmes do Museu de Arte Moderna (MAM) ao AN, a maioria por comodato. Lamentavelmente, o acervo do AN é riquíssimo, mas quase todo ele constituído por fundos recolhidos nos séculos 18, 19 e na primeira metade do século 20.
Em decorrência disso, lamentavelmente, documentos importantes sobre a história recente do Brasil podem se perder, mas não pelo fato de as listagens de eliminação não serem assinadas pelo AN, mas por se encontrarem acumuladas, sem tratamento nos vários depósitos dos órgãos produtores e sem a possibilidade de avaliação e recolhimento ao AN, por falta de instrumento de gestão de documentos aprovados.
Esse problema é histórico e não teve início em 2016. Infelizmente, a gestão de documentos na APF ocorre adequadamente apenas em algumas ilhas de excelência.
Também, para haver recolhimento regular da documentação devidamente organizada pelos órgãos, é preciso ampliar a capacidade de armazenamento do AN, que se encontra com 90% de ocupação, mesmo tendo sido ampliada com a aquisição de 5 km de armários deslizantes nos últimos três anos.
Além disso, historicamente, os fundos documentais do AN carecem de organização. Em 2021, foi possível concluir a organização e disponibilização de fundos cuja organização teve início no milênio passado, como o de Registro Civil, Casa dos Contos e Negócios de Portugal.
Essa é a realidade que, na direção do AN, busquei alterar com a aprovação do Decreto n. 10.148/2019 e com a proposta de decreto que implantará a Política de Gestão de Documentos e Arquivos da APF (PGD-Arq), em tramitação na Casa Civil.
Por todas essas razões, considero, no mínimo, falta de visão de conjunto atribuírem ao fim da autorização das listagens de eliminação de documentos pelo AN a causa de eventual perda para o patrimônio documental da nação.
Paralisação das atividades do Conselho Nacional de Arquivos (Conarq)
Resta ressaltar que a anulação do Decreto n. 10.148 representará a paralisação do Conarq, uma vez que a sua reestruturação foi uma das motivações do ato para atender às exigências do Decreto n. 9.759, de abril de 2019, denominado pela mídia de “Revogaço”, que extinguiu e estabeleceu diretrizes limitando o funcionamento de colegiados da APF.
A reestruturação do Conarq buscou ainda atender às recomendações da 1ª Conferência Nacional de Arquivos (1ª CNA), relativas à democratização do funcionamento e das decisões do Colegiado. Para tanto, foi mantido o número de cinco representantes da sociedade civil (para adequação ao disposto no mencionado Decreto do Revogaço, o número de representantes do Governo foi diminuído). E esses representantes passaram a ser selecionados de forma democrática e transparente, por edital público, conduzido por comissão independente. As sessões do colegiado passaram a ser transmitidas ao vivo, com possibilidade de interação da sociedade em tempo real.
Embora o Conarq, ao longo dos anos, tivesse criado 14 câmaras técnicas ou câmaras setoriais, em razão das determinações do Revogaço, o Decreto n. 10.148/2019 autorizou o funcionamento simultâneo de apenas cinco câmaras técnicas consultivas – uma vez que só foi possível comprovar o funcionamento efetivo desse número, pois a grande maioria não havia registrado os seus trabalhos em atas, relatórios ou em projetos de resolução apresentados ao colegiado – além da criação da comissão de avaliação de acervos privados de caráter permanente.
Buscando a assunção de maior compromisso e a efetiva entrega de propostas que atendam à agenda regulatória do Conarq, a proposta de criação dessas câmaras passou a requerer a aprovação do colegiado com base na apresentação de plano de trabalho com objetivos e cronograma definidos.
Embora esse novo Conarq ainda não tenha conseguido elaborar e aprovar um consistente programa de trabalho adequado ao aprimoramento do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR, com base na minha experiência como representante do Poder Judiciário no Conarq, no período de 2009-2010, considero que as mudanças estabelecidas pelo Decreto n. 10.148/2019 foram exitosas. Ressalto, como exemplo do bom desempenho do seu colegiado, a elaboração do primeiro planejamento estratégico do Conarq e de novo regimento interno, bem como a constituição de grupos de trabalho para a consecução dos projetos estratégicos.
[1] https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/315860882/601020004/inteiro-teor-315860924?ref=serp
[i] O sistema não é de acesso público.
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